今天的政治家也明白这条“真理”，只不过是治水的明细中多列入了一项古人未曾见识过的“治污”。“最富争议的市委书记”仇和，到昆明履新不久，面对 500里滇池碧波翻黑浪，就提出：“治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官。”层层推进，落脚点放在了治官。治官是治水之 “源”，而恰恰这个“源头”最难“清污”。中国各类水问题的本质已不仅仅是单纯的经济问题或者社会问题，而成为不能回避的政治问题。 www.6park.com
当下，中国正努力多方着手解决水问题，规模空前之大，堪称“全民治水运动”—— www.6park.com
水利部计划3年内要完成30多个省区6240座水库的除险加固，总投资接近500亿，是中国最大规模的一次集中维修水库。部长陈雷要求举全部之力、全行业之力，打好攻坚战，对开工情况实行周报制度，每个月进行评比，以电视电话会议来督促工程进展。 www.6park.com
而去年12月至今年3月，国家审计署组织对河北、山西等18个省554座病险水库除险加固工程建设情况进行审计调查，6月17日公布了审计结果。除了工 程进度不尽如人意，少数工程存在质量缺陷或安全隐患，部分项目存在高报或多报概算、人为调减配套资金问题；部分项目夹带其他工程较多，其中办公及管理用房 3.82亿元，涉及招投标不合规的合同金额7.4亿元，5658万元建设资金被侵占，1亿多建设资金被出借或挪用，2亿多建设资金被财政部门和上级主管部 门滞留达半年以上，管理费用严重超支，已支出1.7亿余元。 www.6park.com
近日，财政部、水利部印发了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》。从2009年起，在全国范围内选择一批县市区作为全国小型农田水利重点县(首批400个县)，实行重点扶持政策，通过集中资金投入，全面开展小型农田水利重点县建设。 www.6park.com
上述励精图治之举，并未触及作为源头的“官”。中国的水政策究竟能不能成功地转换到符合科学发展观的基础上来，归根结底还是取决于在社会经济和环境等诸 要素可承受的前提下，能否建立起对官员系统具有指导意义且能操作的考核体系。在既定的政治氛围中，官员们为了求政绩，只能做大GDP，这才是浪费水资源和 牺牲水环境的根子。 www.6park.com
尽管中国已经建立了水资源管理的法律框架，但政策的制定和执行能否克服经常脱节的弊病，也是制约国家应对能力的重要一环。 www.6park.com
病险水库“拆弹”运动 www.6park.com
www.6park.com
最近3年来，水利部的头等大事都是维修水库。在水利部公布的计划中，3年内要完成6240座水库的除险加固，遍布30多个省区，其中大部分都是年久失修的中小型水库，总投资接近500亿。这堪称中国水利史上最大规模的一次集中维修水库。 www.6park.com
这一浩大的维修工程不仅是水利部的内部事务，更被执政党写入了十七届三中全会文件、中央一号文件，以及中央政府2009年的工作报告。“从
1954年有记录以来，至今已经有3600多座水库垮掉了。”水利部大坝安全管理中心原总工程师李雷告诉记者，经过了几十年的经济发展，如今不管是政治
上，还是经济上，国家都已经经受不起垮坝的折腾了，所以才会有这一次大规模的集中维修。
老百姓头上顶着一瓢水 www.6park.com
中国有8万多座水库，除了三峡、三门峡这些巨型水库以及为各大中城市提供饮用水源的大中型水库之外，其余绝大部分都是分布在偏远农村地区的小型水库。 1954年是中国水库建设的一个标志性年份，那之前，中国只有几百座水库，“1954年开始了水库大跃进，最重要的事情就是兴修水利。”李雷说，三年大跃 进期间，中国各地一共修成了几万座水库，到1978年“文革”结束的时候，水库总数已经超过了8万。 www.6park.com
这8万多座水库，是中国历史上最为浩大的农村水利工程建设。在相当长的一段时间内，这些水库给中国农民的生产生活带来了很大帮助，这也是1980年实行家庭联产承包责任制以后，农业生产能够迅速发展的一个最重要的条件。 www.6park.com
一直到今天，这些修建于半个世纪之前的小水库还在广袤的农村发挥着不可替代的作用。然而这些当年人挑肩扛修起来的水库到今天早已是病患缠身。 “那个年代整个国家的工程能力弱，设备简陋，而且为了赶进度，都是边设计边建设，没有什么严格的施工程序、工程规范可言，所以，这些水库能坚持用到今天已 经是很难得的了。”李雷说，8万多座水库中，有将近3万座属于病险水库，其中绝大部分是年久失修的小型水库。 www.6park.com
事实上，从这些水库建成之日起，溃坝事件就从未中断过。据有关档案记载，从1954年到今天，中国溃决的大坝接近3600座，平均每年发生溃坝事件近 70起，溃坝洪水造成的人员死亡人数，远超过自然洪水。上世纪60和70年代，曾经出现了两次垮坝高峰，1973年一年中，溃决大坝500多座。 www.6park.com
而人类历史上最为惨烈的溃坝事件就发生在1975年的淮河流域，当年8月，特大暴雨引发的淮河上游大洪水，使河南省驻马店地区包括板桥、石漫滩两座大型 水库在内的数十座水库漫顶垮坝，1100万亩农田被毁灭，1100万人受灾，超过2.6万人死亡，经济损失近百亿元，成为世界上最大的水库垮坝惨剧。 www.6park.com
虽然，对于今天的普通国人来说，这些水利史上的陈年灾难早已从记忆中消失，但1950年代整个国家疯狂“赶工”留下的那几万座水库对今天人民生命财产安全的威胁从来都没有消失过，而且，随着年代愈久而威胁日甚。 www.6park.com
事实上，这数万座病险水库的问题，一直都是历届水利部领导最为担忧的事情。几乎每一届新任的水利部部长到任，第一件事情都是召开全国病险水库除险加固工 作。从1985年当中国的经济迎来第一次恢复，中央财政得到缓解之时，病险水库的除险加固就被提上日程，开始了100座重点水库的维修，使溃坝率大幅下 降。到1990年代末期，经济发展加之强势的税收政策已使中央财政有了大笔盈余，1998年以来，中央政府累计投入276亿资金，对2381座大中型水库 进行了维修。 www.6park.com
这些投入让大规模的水库溃坝灾 难渐渐远离了国人的记忆。但数百亿的投入相对于8万多座水库总量而言，其实还只是杯水车薪，因此过往的历次维修都集中在大型和中型水库，除了重要的水利枢 纽，就是重要城市的饮用水水库。而在8.6万多座水库中，大型水库只有700多座，中型水库有3000座，而小型水库总数超过8万，病险率也将近40%。 这些分布在偏远农村地区的水库即使溃坝，也不会酿成恶劣的公共事件，危及的仅仅是当地百姓的良田和家园，而无碍于国家重要道路交通、重点设施和重要城市。 所以，虽然溃坝的事情依然年年发生，公众却少有感知。 www.6park.com
不可能的“报废” www.6park.com
新一轮的水库大维修始于2007年，新任水利部长陈雷到任。这一次的大规模维修主要集中于解决小型水库的问题。就在当年全国病险水库工作会议召开前一 天，甘肃省发生了一起水库溃坝事件，该省高台县一座名为小海子的水库，在刚刚完成除险加固工程不久发生溃坝，造成大坝下游5400亩耕地被淹或损毁，迫使 下游4个村1700人紧急撤离，所幸没有发生人员伤亡。 www.6park.com
小海子水库几乎就是中国中小水库的缩影，修建于1958年，后于1984年、1987年、1990年3次加高扩建，2001年被原国家计委、水利部列为 西部专项资金病险水库处理项目，加固工程于2004年10月完工，同年12月，当地政府组织了初步验收，并被评定为“优质工程”。 www.6park.com
可是历次的整修、加固却依然没有挽回这座水库溃坝的命运，在花费了超过2000万进行加固后不到3年，就又溃坝了，溃坝的下库正是最近一次加固工程中建成的。水利部后来将小海子事件定性为责任事故，总结教训要求各地加强对病险水库除险加固项目的建设管理。 www.6park.com
1950年代修建这些水库的时候，最重要的问题是这个国家工业化落后，缺乏重型机械设备、工程能力弱，因此只能依靠人力，战天斗地，留下了诸多隐患，让中国成为了世界上病险水库数量最多的国家，这个问题也成为独具中国特色的问题，困扰了后来一届又一届的中央政府。 www.6park.com
到今天，维修这些水库时，国家的工程技术能力早已跃居世界前列，组织大型的施工也早不需要人挑肩扛，但却又遭遇了另类困境，“我们没有办法组织起高效而 廉洁的工程管理机制”。在国家审计署6月份公布的关于河北、山西等18个省区554座病险水库除险加固工程审计报告中，168座水库仍然存在质量缺陷。 www.6park.com
从1980年代开始，对病险水库的投入贯穿了每一届中央政府。虽然相对于动辄数千亿投资的大型水利工程而言，每年几十亿的投入并不算很大，但是，对于这 种年复一年只投入不产出的维修究竟是否应该继续进行，并不是没有反对的声音，水利界内部也有不少学者质疑，这些投入是否值得，中国的数万座水库是否都有维 修的必要？ www.6park.com
对这种声音，水利部也有过部分采纳，2003年，汪恕诚连任水利部长后不久，就出台了《水库降等与报废管理办法》，要求将那些进行除险加固在技术上已不可行，经济上不合理，部分或完全丧失了按原设计标准运行管理的作用和意义的水库降等或者报废。 www.6park.com
但该办法试行5年多来，并没有收到显著的实效。“真正申请报废的水库几乎没有，降等的也很少。”李雷所在的大坝安全管理中心参与了该办法制订前的调研， 他告诉记者，虽然1950年代修起来的水库问题很多，但一直到今天，几乎所有的水库还都在发挥作用，一点用处也没有的水库几乎不存在。水利部希望降等或者 报废的大都是中小型水库，但是8万多座小型水库几乎都分布在偏远的农村，某个村落有几千亩地需要灌溉，都会修个水库，对于这些水库，当地农民是绝对不愿意 报废的，一旦报废，他们基本的生产生活都会成问题。 www.6park.com
可以说，这些建于半个多世纪之前的水库，依然是中央政府在农村地区最大规模也最具实效的基础设施建设。这几万座小水库给中国农民带去了实际的好处，却给 中央和地方财政带来了沉重的负担。但相较于持续多年的城市基础设施投入而言，这些负担不是太多，而是太少。水库是必须修的，真正应该着力避免的是勿让年复 一年的水库维修沦为各种利益集团分食国家财政的载体。 www.6park.com
修修补补又3年？ www.6park.com
6月15日，水利部在北京召开了全国病险水库除险加固整改工作会议，会上，针对工程进展缓慢的局面，水利部部长陈雷提出了相当严厉的要求，要各部门将病 险水库除险加固工作作为近期水利工作的头等大事、重中之重和当务之急，举全部之力、全行业之力，全力以赴打好这场攻坚战。 www.6park.com
但根据水利部网站公布的最新统计数据显示，6240座水库中，开工的不到4000座，只有11座已经竣工，最大的问题是资金到位率，按照投资计划，这一 轮中央财政一共投入260多亿，地方财政需要配套近230亿。但截至2009年6月30日，中央补助资金基本已经全部到位，而地方配套资金总共到位只有 91亿，不足50%，呈现中央急，地方不急的局面。以病险水库数量位居全国前列的江西省为例，按照投资计划，中央和地方财政将各自配套投入约30 亿，在30多个省区中位居第二，但到6月30为止，中央财政已经到位近20亿，而地方财政到位只有3亿。 www.6park.com
水利部在其工作方案中甚至明确规定了全国病险水库除险加固专项规划项目开工情况周报制度，对开工率低、建设进度滞后的省份不定期在全国范围进行通报。每个月进行评比，开电视电话会议来督促工程进展。 www.6park.com
中央政府的着急一方面是因为这一次有4万亿投资计划的机会，可以集中解决多年来像“定时炸弹”一样悬在头上的中小水库病患问题，而另一方面则是希望为未 来的良性发展打下基础。“最终解决水库的问题，还是要依靠体制的改革，政府总不能永远把维修的工作全部负担起来。”李雷说，如果把这些水库比作病人的话， 这一次中央政府就是希望花钱把病治好，然后为下一步的水库管理体制改革打下基础，逐步让它们自行发展，这才是解决水库问题的长久办法。 www.6park.com
在李雷看来，尽管国家投入了大量资金，进行病险水库的维修，但这依然是计划经济模式下的大坝安全管理方式的体现，随着经济社会不断发展，大坝安全管理是 否需要向社会主义市场经济模式过渡，如何过渡？这些都是决策者应该考虑的问题，这一次的投入结束了，今后的大坝水库仍然会出现很多病险，是否依然由国家和 政府来承担责任和经费？在今后的20年中，这些问题会越来越凸显。 www.6park.com
几十年来，中国水库大坝的管理思维都是有了病险，向上级主管部门报告，如何处理，给多少钱，什么时候给钱，那是上级政府的事，也因此，8万多座水库的管 理和维护隐患已是积重难返。“在很多国家成熟的管理模式中，水库大坝安全不是政府的责任，而是业主的责任。”李雷说，这个理念的转变是最根本的，政府的责 任是制订法规，监督业主按照法规进行大坝安全管理，保证大坝风险能够被社会和公众接受。 www.6park.com
多年来，水利部也一直在推行水管体制改革，其中一项就是“管养分离”，试图部分引入市场机制来促使水库走上良性发展。但改革的核心在于，水库能否为经营 者带来利润？事实上，除了能够发电的水库之外，绝大多数的中国中小水库都是常年亏损运转，李雷也说：“不能发电的水库是水利系统中最苦的部门了，连管理人 员的日常经费维持起来都很困难，很少有人愿意去那工作。” www.6park.com
水库的收入大多是靠卖水，收取农民的灌溉费用以及城市的自来水费。而根据现有国家规定的水费价格，这两项费用根本不足以维持大部分中小水库的正常维修和 运转。记者在山西省晋中市子洪水库采访时，管理处主任赵培贵介绍了子洪水库的运营状况：每年的收入，以前只有灌溉费用，从2004年开始，向县城供水，收 水费，市物价局核准每立方4毛钱，但实际只向自来水公司收2毛，每10万立方，减免10%的水费，等于每10万立方只收1.8万元。但自来水公司销售的水 价每立方1.8元左右，支出主要是人员工资，财政供养人员14人，其他为自收自支，每年收支基本平衡。而维修费用每年需要118万，这笔钱从来都是要靠上 面拨发的。 www.6park.com
“就我们基层水库而言，管养分离的改革不大可行，每年这么大笔的维修费根本挣不回来，没法承包，要想承包盈利，只能提高水价，可是，把国有财产承包给个人，供应县城吃水，到时候他垄断经营，随意提价怎么办？”赵培贵说。 www.6park.com
几十年来，国人早已习惯了低廉的自然资源使用价格，任何一次提高淡水、石油、煤炭等资源使用税率和价格的行为总会遭到口诛笔伐。就水库问题而言，事实 上，农民也确实无法接受昂贵的灌溉费用，廉价的水资源使用，几乎是他们生活的底线了，几十年来，国家给予他们的保障和基础设施的投入实在太少，也只能继续 为维修水库这样的事情埋单。水库背后真正的问题是如何更加公平而有效率地分配和使用有限的自然资源，在今天利益集团林立的中国社会，寻找这个问题的答案， 依然任重而道远。 www.6park.com
山西“水库除险”政治学 www.6park.com
本刊记者 石 破 发自山西 www.6park.com
对于子洪水库的除险加固工程负责人赵培贵来说，眼下最发愁的，不是已经延期一个月的竣工时间，而是眼看工程要完工了，还有900多万元的配套资金尚未到位，届时他们从当地经销商、建筑商那里赊欠的款项该如何结算？ www.6park.com
今年7月16日，山西省副省长刘维佳来到子洪水库视察工程进展情况，赵培贵向刘副省长反映了两个问题：一是由于2007年至2008年上半年物价上涨，所需材料款比工程概算上涨了400多万元。二是配套资金不到位，影响工期进展及完工后的结算。 www.6park.com
刘副省长当场答复赵培贵：应由省里配套的部分，回去后他会督促落实。晋中市副市长表示市里配套部分也会督促落实。但祁县县长说，县里财政困难，全县无一 座煤矿，主要是加工型县域经济，去年的财政收入只有3.4亿多元，可用财力只有两三千万元。应由县里出的400多万配套款，先该(欠)上，慢慢给。 www.6park.com
当“水库除险”遇上“经济除险” www.6park.com
子洪水库位于山西省晋中市祁县，是山西省2007年开工建设的11座除险加固项目对象之一。山西省共有大中小型水库731座，病险水库占了70%左右。截至目前，该省共有100座水库列入《全国病险水库除险加固工程规划》，现已开工61座，到2010年全部完工。 www.6park.com
去年12月至今年3月，国家审计署组织对河北、山西等18个省554座病险水库除险加固工程建设情况进行审计调查，6月17日出台了《554座病险水库除险加固工程审计调查结果》。 www.6park.com
《调查结果》指出的主要问题有以下四项：(一)部分已开工项目进度滞后，未开工项目工期紧迫。(二)少数工程存在质量缺陷或安全隐患。(三)部分项目存在高报或多报概算、人为调减配套资金问题。(四)部分项目管理存在疏漏。 www.6park.com
“今年3月5日~8日，审计署太原特派办也来到子洪水库，进行了全面审计。”赵培贵说，“审计署报告中提出的四个主要问题，我们水库不明显。去年4月，水利部监查办也来施工现场全面检查过，提出了12个小问题，我们都一一整改了。” www.6park.com
审计署的《调查结果》还指出：这次“审计抽查的549个项目多是一、二期规划项目，虽已开工多年，配套资金到位率仍只有45%，个别水库数量较多的地方配套资金到位率不到10%”。 www.6park.com
子洪水库的除险加固工程，国家发改委批复概算3920万元，其中中央投资50%，省里配套25%，市里配套5%，县里配套20%。截至目前，省里应配套 资金还有405万没到位；市里应配套资金还有33万没到位，县里应配套资金还有475万没到位，即配套资金到位率只有50%左右。 www.6park.com
据《山西日报》消息，2009年6月16日，山西省召开病险水库除险加固整改工作会议。“会议要求，各市县和59个项目县项目单位要进一步落实配套资 金、规范建设管理、加快工程进度，确保如期完成建设任务。”整改会议的急急召开，倒映出山西全省病险水库除险加固工程“配套资金不到位”等情况的严重性。 www.6park.com
今年病险水库除险加固工程的进程，恰遇山西省建国以来罕见的经济衰退，由于金融危机和关停民办煤矿等因素的影响，今年上半年该省经济负增长7%，经济下滑幅度全国第一。看来山西水库要除险，山西经济也要除险。但当水库除险遇上了经济除险，情况将会怎样？ www.6park.com
今年夏天，山西省政协曾组织委员下去视察，有私企老板向委员们反映：当地税务局把他们下半年的税都收过了，这叫收“探头税”，寅吃卯粮，满清时候就有 了，没想到今天会在山西重演。以前山西各地市习惯于每年10月底就把国库封了，11~12两个月的收入，到明年第一季度再入库，因为翌年1~2月正逢元 旦、春节假期，企业开工率低，到时不能让经济指数掉下来呀。但今年年底，山西各地市政府可能顾不上为明年经济的“开门红”做准备了。 www.6park.com
此种情况下，除险加固工程的配套资金落实不到位是正常的，能全部落实到位才不正常。 www.6park.com
山西“停拨”事件 www.6park.com
凡中央政府主导的涉及全国多个省市区的重大项目建设，很容易忽略每个省市区具体情况的不同。此次审计署的《调查结果》中，表扬了浙江、广东等省除完成列 入国家规划和中央补助资金的项目外，还自定规划、自筹资金进行病险水库的除险加固。但对于其他大部分省市区来说，此等行为是无法仿效的，尤其是正因不能享 受西部政策而撅着嘴生气的山西省，就更不可能了。 www.6park.com
山西省水利厅总工李力说，国家在大型水利建设项目的投资中都要求地方配套一部分资金，而这个配套比例是按西部地区地方配套1/3，中部地区地方配套1 /2，东部地区地方配套2/3的标准来执行。山西省经济发展在全国相对落后，却被划在中部地区序列。他希望国家把山西按照西部省份对待，加大对山西水利建 设的投入，即中央补助75%的资金，地方配套25%资金。 www.6park.com
在山西官员中一个普遍看法是：陕西省经济实力比山西还强，但人家能享受西部政策，山西却不能享受，有违情理。山西省籍的人大代表、政协委员不断在各个场 合对此提出质疑，终于争取到如下待遇：全山西有30个比陕西穷县还穷的国家级贫困县，可在国家大型建设中享受西部政策，其他时期不能享受。此次该省列入 《全国病险水库除险加固工程规划》的100座水库，有超过半数享受了西部政策。 www.6park.com
对水利部会同国家发改委、财政部从1999年起先后编制的三批病险水库除险加固建设规划，山西省一则以喜，一则以忧。喜的是这项史无前例的行动，挟中央政府50%以上投资，将会一举解决困扰山西多年的70%病险水库危机，忧的是地方配套资金的到位问题。 www.6park.com
子洪水库的除险加固，已不是第一次遭遇“配套资金到位率低”的尴尬了，上次碰到此问题时，子洪水库的除险加固规划还没有报批，因此这个“配套资金到位率低”的事情并非发生在它身上，但该水库的开工日期却不得不因此而推迟5年之久。 www.6park.com
设计库容1400万立方米的子洪水库，是1970年代农业学大寨时期修建的，因为缺乏维修经费，只在1990年代搞过一点小维修。2002年，子洪水库 出现多处病险。水库的管理单位——祁县昌源河水利管理处请来省、市水利专家论证，确定其为三类坝，要求对水库安全鉴定中发现的问题全部进行加固、改造。 www.6park.com
此前，自2001年起，山西省已有26座大中型水库报水利部和国家发改委审定为病险水库，并获批复进行除险加固改造。因此，子洪水库的除险加固工程项目 也上报给了国家发改委。2005年1月14日，县政府成立了子洪水库除险加固工程领导组，批准组建了工程项目部及项目法人。然而，由于2003年 8月1日起实行的新的水库大坝安全鉴定办法对大坝安全鉴定单位的资质要求有所提高，国家发改委对2003年8月1日前已经鉴定不符合鉴定资质要求的除险加 固工程项目一律没有批复，子洪水库也在其列。 www.6park.com
2005年4月28日，国家发改委、水利部确认：通过规定程序确定为三类坝的水库属病险水库。水利部又组织专家对子洪水库除险加固工程初步设计进行复核，认为对该水库进行除险加固非常必要。 www.6park.com
但是，由于国家审计署审计长李金华的一次报告，国家发改委、水利部冻结了山西省新上除险加固项目的审批，子洪水库又一次失去了机会。 www.6park.com
2005年6月，李金华在十届全国人大常委会第十六次会议上所作的《关于2004年度中央预算执行和其它财政收支的审计工作报告》中指出：“山西省 2003年应完工的20座病险水库加固工程，因地方配套资金不到位，实际仅完成8座，而且其中7座未达到设计要求，难以实现防洪供水等预期目标。” www.6park.com
这是怎么回事呢？原来，2004年，审计署太原特派办对山西省2003年应完工的20座病险水库加固工程进行审计时发现，20座病险水库加固工程中只有8座有竣工验收报告，而且其中7座水库的竣工验收报告只是“初验报告”，不能作为最终的竣工验收报告。 www.6park.com
审计署太原办领导大惊失色，进一步摸清情况后，先后就病险水库加固改造工程中存在的问题向审计署上了三份专题报告。此事引起审计署的高度重视，2005年6月，李金华审计长在向全国人大常委会所做的报告中专门点名批评了山西。 www.6park.com
当时，山西26座大中型水库除险加固改造的批复总投资为6.977亿元，中央投资3.432亿元，省配套1.712亿元，市县自筹1.833亿元。但直 到2005年年底，市县自筹资金才到位1400万元，占应到位额的7.8%，个别地市甚至为零配套，这成为影响工程进展的重要因素。 www.6park.com
但当地媒体爆料，市县资金配套率低并不是唯一因素。省财政拨付的资金，虽在文件中声称“全部到位”(晋政办发电(2005)75号内部明电)，事实上并 非如此。比如，文峪河水库，省财政扣下7万，张家庄水库，省财政扣下58万，陈家湾水库，省财政扣下21万，浍河水库，省财政扣下110万，曲亭水库，省 财政扣下96万……截至2005年年底，省财政仅从吕梁、忻州、临汾三地的病险水库改造项目中“预扣”下来的钱，数额就达963万元。 www.6park.com
孝义市张家庄水库，2003年4月1日动工改造，2004年10月“完工”。概算投资3259万元，市县自筹缺口685万元，省财政配套800 万元，其中水利基金400万元已到位，400万元财政资金被扣下58万元。水库管理处主任高利宁说，因为资金不到位，水库改造只能先搞主体工程，还有板桩 加固和输水涵洞加固两项工程无法做。2005年1月，水库没法搞验收，就搞了个“初步验收”…… www.6park.com
无疑，每一次中央向地方投资的重大项目，都有可能成为地方相关部门的一次“分肥”运动。李金华审计长的报告将山西省病险水库改造工程“点名” 后，立即引起了有关部门的高度重视。水利部迅速停拨了2005年度中央对山西省水利建设安排的资金，并责成山西省加快落实配套资金，加快病险水库加固工 程。 www.6park.com
子洪水库的除险加固工程，便成为了这次“停拨”行动的牺牲品。 www.6park.com
然而，因为“加快病险水库除险加固”是党中央、国务院做出的重大战略部署，水利部也不敢将“停拨”行动延长太久。略施一番惩戒后，2006年，水利部对 山西新上水利工程项目的审批又解冻了，子洪水库除险加固项目也列入全省排队第一名，但因当年国家病险水库投资资金减缩，全国新上项目只有少数几家，子洪水 库又一次落榜了。 www.6park.com
一直等到2006年12月，国家发改委、水利部才批准对子洪水库进行除险加固，2007年7月1日，该工程正式开工，工期两年，工程总概算3920万元。工程结束后，子洪水库的防洪能力将由200年一遇洪水，提高到千年一遇洪水标准。
没有中央投资会怎样？ www.6park.com
山西水库多为生态水库，修建于1950~1970年代，以拦蓄泥沙为主，兼顾灌溉。因为山西多黄土丘陵区，泥沙流失严重，尤其是晋陕大峡谷一带，下雨产生径流，带来泥石流，而水库可以涵养水源，固土保墒，老百姓在上面种地，产量很高。 www.6park.com
山西的大中小型水库，基本上都是地方修的，政府投资，农民出义务工，小蹦蹦车拉土，民兵连挑灯夜战——穷有穷的办法。绝大多数水库没有国家投资。汾河水库全部投资7亿多元，国家投了2000万元，算是例外。 www.6park.com
十一届三中全会后，学大寨受到批判，国家对农业、水利的投资少了，劳动力也不能平调使用了，山西水库基本停建。全省现有7座大型水库中，只有一座汾河二 库始建于1990年代，57座中型水库，1980年代以后建成的只有一座。小型水库80%以上建于1960~1970年代。 www.6park.com
山西省的病险水库，以前从未进行过普遍、有效的除险加固。如果没有这次中央政府挟超过50%以上的投资，统一规划“除险加固”，山西众多水库的命运将会怎样？ www.6park.com
浙江、广东等南方省份的病险水库可以说是“定时炸弹”，山西的绝大部分水库都不是。南方水库的水都装得满满的，山西水库大部分存水很少。今年上半年山西 大旱，吕梁山区活了500年的枣树都旱死了。全省57座中型水库存水4~5亿立方米，不抵河北一座水库的存水量。今年7月18日，山西省省长王君对防汛工 作提出的要求是：“对病险和危及下游安全的水库一律空库度汛。”其实，大多数水库别说不会垮坝了，就是垮坝危险也不大，除了汾河水库。 www.6park.com
但是，山西的小水库大多处于县城、乡镇上游，山西几乎每个县的县城都是依水而建，县、乡处于河流下游，经济发展就快。按照有关规定，水库是不能建于人口密集区、重要公路、铁路的上游的；水库都应该有泄洪区，但现在好多县城、村庄都在泄洪区范围内。 www.6park.com
山西的中型水库有市管，也有县管，小水库基本上都是县管，还有乡管的。全省600多座小水库，相当一部分已淤平了。因为没水，有的已看不出是水库了，有的成了小池塘。有的原来库容有100万立方米，现在只剩下20来万立方米了。 www.6park.com
山西的生态水库兼顾灌溉，受益者是农民。而农民出不起维护水库正常运行的钱，尤其水库建在深山里，周围的农民是弱势群体中的弱势群体。 www.6park.com
2003年水费体制改革时，祁县昌源河水利管理处请专家搞过测算，子洪水库每年维修费用需要110万元。这笔钱应该由县财政出，但财政拿不出来。水库批 准容量1400万立方米，今年只有140万立方米。灌区面积18万亩，现在只剩下几万亩，水库只在每年春天放点水浇地，今年春天干脆就没有放水。因为灌溉 用水无保障，老百姓只好自打井浇地。 www.6park.com
因此，如果没有这次中央统一规划的除险加固工程，山西众多小水库的命运便是自然消亡，自行消亡。而即使有了中央投资，地方配套资金仍然是个问题。 www.6park.com
这次审计署出台的《调查结果》，其中还表扬了山西省：“山西省水利厅将病险水库工程配套资金到位率列为年度考核重要指标，凡到位率为零的地市将被‘一票否决’。” www.6park.com
山西省一位水利专家笑称：“这一条规定没用。在数字上，哪个地市也不会‘零配套’。” www.6park.com
这位不愿透露姓名的专家说：“水库最重要的设施有三大件：大坝、溢洪道、进水塔。地方配套不起的，工程项目部就把国家给的钱全用到这三大件上，重要部位 先干。比如闸门破坏了，绝对要修好；自己能筹点钱，再修一下防浪墙等，至于库岸塌方可以不管，上坝公路要求10米宽的，可以减为6米，先进的仪器设备可以 改为国产的，能用就行，总之是可做可不做的，就不做或少做。这在山西病险水库的除险加固中，是普遍的做法。因为他不给你配套，你也没办法；主要把三大件搞 好了，暂时不会有大问题。” www.6park.com
而像子洪水库除险加固工程项目部这么实在，有板有眼地完成了施工任务的，到结算时就可能会遇到麻烦。 www.6park.com
一方面，山西100座病险水库的除险加固工程进展不顺利，同时，全省各地又掀起了新的水库建设热潮。 www.6park.com
山西是个缺水的省份。2005年胡锦涛视察山西，提出要“开源节流”解决山西水问题。2006年温家宝视察山西，提出要“研究长期解决山西水资源贫乏的 治本之策”。胡锦涛、温家宝视察后，山西搞“新水源工程”，又开了20多座水库，但不敢叫水库，而叫“新水源”。因为下游的河北、河南等省对山西拦截地面 水意见很大。但山西以修水电站为名，起码要再拦30%出境水，因为它是“山西目前尚未开发利用的重要资源，是山西的财富”。 www.6park.com
这些水电站建成发电后，表面上水还可以流向下游。实际上，修了水电站，通过拦蓄抬高水位，就能方便地引水。山西的城市、工业用水就有了保证，对中心城市的发展很有好处。 www.6park.com
上述那位水利专家说：“现在山西好多地方都想修水库，积极性非常高。县一级作为经济实体，因为上面对经济增长率要求高，到处招商引资搞项目。县里建起了 水库，工业用水的水源有了保证，加上资源丰富、劳动力价格便宜，吸引外来投资的筹码就多了——水库存上水就等于存上钱了。” www.6park.com
“新水源”因此成为山西近几年来的重大建设项目之一。 www.6park.com
还账：重修农村水利 www.6park.com
www.6park.com
去冬今春，中国发生历史罕见旱情，夏粮生产乃至国家粮食安全不同程度受到影响。而过去3年来全球粮食价格的大幅上涨，更给国内粮食生产安全敲响了警钟。 为应对国际粮价上涨，中国政府推出增加粮食生产计划，要求在今后12年中保证95%粮食的自给自足。在此背景下，小型农田水利设施薄弱的问题日益突出，成 为各界关注的焦点。 www.6park.com
据水利部人士透露，全国政协、致公党中央、老科协等今年曾先后组织开展了把“小农水”作为重要内容的调查研究，调研报告得到了温家宝、回良玉等国家领导人的批示。2009年交由水利部办理的76件有关农田水利的全国人大建议、政协提案中，绝大部分涉及小型农田水利。 www.6park.com
为进一步加快小型农田水利建设，近日，财政部、水利部印发了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》，决定在全国范围内正式启动小型农田水利 重点县建设。“2009年是小型农村水利工作思路重大转变，实施重点县建设的开局之年。” 水利部农村水利司司长王晓东称。 www.6park.com
“旱能灌、涝能排” www.6park.com
《意见》中称，在继续做好小型农田水利专项工程建设的同时，从2009年起，在全国范围内选择一批县市区作为全国小型农田水利重点县，实行重点扶持政策，通过集中资金投入，全面开展小型农田水利重点县建设。 www.6park.com
决策层希望经过若干年建设，每一个重点县基本完成县域内主要小型农田水利工程配套改造，形成较为完善的灌排工程体系，实现“旱能灌、涝能排”，达到农业生产条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、抗御自然灾害能力明显增强的效果。 www.6park.com
据了解，2009年，全国共安排400个县作为第一批全国小型农田水利重点县。中央财政将分期分批将更多符合条件的县市区纳入全国小型农田水利重点县建 设范围。重点县的选取范围包括农业增产增效潜力大的地区；贫困地区、人口较少民族居住区；对农村生产生态条件改善显著的地区；国家确定的重点支持地区。 www.6park.com
据财政部有关官员透露，目前财政部农业司正抓紧研究制定“小农水”项目绩效考评办法，完善指标体系，将重点县建设的组织管理、建设进度、工程质量、资金投入、资金整合、资金使用和监管，以及管护机制等因素纳入考评范围。 www.6park.com
决策层希望，以县为单位统筹建设和管理小型农田水利工程，通过一定规模的连续投入，探索小型农田水利建设的规律，逐步建立新的、稳定的小型农田水利建设 投入机制。“这是通过集中力量、整体推进，以点带面推动小农水工程全面发展的创新举措。”在2009年小型农田水利建设工作会议上，水利部农村水利司王晓 东司长如是表示。 www.6park.com
国务院发展研究中心农村部副主任徐小青表示，2005年，中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，以“民办公助”方式支持各地开展小型农田水利建设。而本次两部门意见的出台，将小型农田水利建设的问题摆在了一个更高的高度和更广的宽度上。 www.6park.com
欠30年的农村水利账 www.6park.com
“善为国者必先除水旱之害”，中国自身的地理条件决定了除水害、兴水利，历来是兴国安邦的大事。计划经济时代，高层通过群众运动方式大兴水利，以很低的 成本修建大量小型农田水利工程。这些工程大多建于上世纪50～70年代，主要靠组织农民投工投劳开展冬春修以维持正常运转。 www.6park.com
但实行农村税费改革取消“两工”后，“小农水”建设投入剧减，由1998～1999年的100多亿个工日锐减到目前的不足30亿个工日，许多地方的财力、物力、人力都难以保障。相当一部分工程已老损严重，蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，排涝能力日益衰减。 www.6park.com
另一方面，国家对农田水利的大量投入，重点用于加快病险水库除险加固、大型灌区续建配套等大型骨干工程建设，水利“大动脉”正逐步打通，与之配套的农村小型水利工程却明显投入不足，成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。 www.6park.com
“现在的农村水利工程维修养护特别困难，尤其是税费改革后，‘两工’的取消大大影响了水利设施维修养护，农村水利工程失去了基本保障，出现了‘劳动力组织难、资金筹集难、管理到位难’。”中部某市水务局人士说。 www.6park.com
“我们到下面去看，很多小型水库由于维修养护不到位，不仅没有支渠、斗渠、农渠、毛渠，有的连干渠也没有，小型水库有很多水都成了‘死库存’，根本无法 发挥正常的效益。”全国防汛抗旱指挥部一位人士向记者表示。审计署在6月的一份公告中就列明现在一些省份可利用干渠不足30%，大部分都是年久失修荒废掉 了。据水利部最近对 500个典型县的现状调查，塘坝、小型引水堰闸、小型扬水站、小型灌渠、排水沟等小农水设施的平均完好率不到50%。 www.6park.com
在徐小青看来，“小农水”工程是水利工程的重要组成部分，是命脉的命脉、基础的基础。“小农水”设施薄弱，即使水源工程和灌排骨干工程建设标准再高也无法充分发挥效益。“在农田水利基本建设上，不仅要加强投资，更要寻求投入机制”。 www.6park.com
支农资金水利优先 www.6park.com
为扭转“小农水”设施薄弱的被动局面，中央财政逐年加大投资力度，从2005年的3亿元增加到2008年的30亿元，今年更增加到45亿元，相当于前4 年投资总和。“新形势和如此大的投资强度，要求打破传统的项目管理方式，创新更为有效的管理模式，着力提高投资效率，充分发挥投资效益。” 谈到两部委启动“小农水”重点县建设的动机时，王晓东如是说。 www.6park.com
按照两部委的设想，通过集中资金、连续投入、连片建设、整体推进，力争用3~5年时间，支持重点县基本完成县域内“小农水”建设任务，尽快实现小型农田 水利建设“四个转变”，即由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变。 www.6park.com
事实上，这一决策的提出，与水利建设资金的不足有关。根据目前国家规划的重点水利工程，需要各地大量的资金配套。以湖北为例，据测算，2008 年至2011年全省重点水利项目共需省级配套资金64.1亿元，从目前财政情况来看，水利配套资金远远超出该省现有财政承受能力。就全国而言，目前的投资 力度与庞大的工程数量和建设需求相比，缺口亦十分巨大，一时难以根本扭转普遍老化失修、效益衰减的被动局面。 www.6park.com
此外，项目安排分散、单个项目投资少，难以形成规模效益。“2008年中央财政补助30亿元，安排了1500个县，平均每个县中央补助400万元。即使 仅按平均每亩投资500元的低标准，一个县仅能恢复和改善灌溉面积8000亩，并且还分布在好几个项目区，很难形成规模，效益也难以充分显现。” www.6park.com
另一方面，启动“小农水”重点县建设，亦源于整合各渠道资金的需要。 www.6park.com
据水利部专家介绍，资金渠道分散亦是当前农田水利建设存在的突出问题之一。由于缺乏统一规划或缺乏保障规划权威性的有效机制，各类资金各自为战，难以发 挥整体效益。如农业综合开发属财政部门、农田水利建设属农业部门、土地整治农田水利则属国土部门。这些资金因涉及部门利益，难以进行整合。此外，由于立项 原则和目的不同，建设规模、内容及投入标准也有较大差别，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。 www.6park.com
“有的地方农田整理得很漂亮，田间排灌体系健全，但就是由于上游骨干渠道未疏通，成为“观光农业”、“晒田工程”，十分可惜。”上述专家表示。 www.6park.com
因而，决策层希望通过此次农水重点县建设，为支农资金整合打造一个新的平台。即在不改变资金性质和用途的前提下，整合各项涉及农田水利建设资金，以提高资金使用效益。 www.6park.com
“由于建设的资金是由各有关部门的项目组成的，只能是大家统一意见，如今年我们搞的重点县项目的地方，也要求有关部门将项目也搞在一起。”水利部农水司一位官员表示。 www.6park.com
但亦有基层水务人士担心，农业资源开发局、农业局、水利(务)局是属当地政府管辖，接受上级部门的指导；国土部门则归属上级部门直管，与地方政府没有隶 属关系。作为水利局最多只能向县级人民政府提出报告，提请县政府要求国土局配合水利局。“但问题在于，国土局的资金来源于上级部门的拨付，其使用目的、使 用范围都不由县局控制，如何能够做到资金的整合？” www.6park.com
整合资金之事，对于县级单位来说显然“很有难度”。 www.6park.com
从治水到治官 www.6park.com
www.6park.com
水利兴而天下定，天下定而人心稳。自古以来，善治国者必重水利。中国所处的独特的地理气候条件极易遭受水旱灾害的侵袭，特别是大江大河的洪水灾害始终是中华民族的心腹之患。某种程度上，中国5000年文明史，也是一部水利史。 www.6park.com
但是，当成为世界工厂的中国在工业化、城市化道路上愈走愈急，经济崛起所产生的副产品——生态危机也日趋严峻，农业社会的治水经验已经远远满足不了工业 社会水治理的需要。水危机成了横在经济发展面前难以逾越的高山。而转型社会固有的尖锐矛盾和改革衍生的复杂利益格局，这不只是一个技术问题，也不仅仅是一 个经济问题。 www.6park.com
治水、亲水与共享水 www.6park.com
实际上一直到“八五”时期，中国水治理一直是重工程轻管理，重建设轻产出。水利部发展研究中心发展战略处处长张旺告诉记者，解放初期水利基础设施很薄弱，所以重工程重建设也是对的。但当经济发展到一定程度，治水思路并没有随之转变。 www.6park.com
1998年那场长江大水，引起了业内人士对中国水治理的反思。1998年后，可持续发展的理念被提出，一直到2008年，经过不断地摸索和完善，水利部 门形成了比较完整的治水思路。提出给洪水以出路，不能按照原来堵的办法建设水利工程。后来慢慢发展到需水管理，提出供水不是无限制地满足用水，要根据水资 源的条件承载能力确定能够提供多少水可供国民经济发展。用水大户和用水多的行业发展要受限制。 www.6park.com
今年又提出了民生水利，完成了由治水到亲水，从传统水利到现代水利、可持续发展水利的转变。而所谓亲水，就是尊重水资源的规律，在自然面前不再轻言必胜。 www.6park.com
据水利部统计，全国已累计建成大中小型水库8.7万多座，调蓄能力达到6000多亿立方米，保护5.6亿人和4600万公顷耕地的防洪安全。治水思路的转变加强了对洪涝的控制能力，却不能解决中国面临的新的水危机。 www.6park.com
中国人均水资源占有量约2100立方米，只相当于世界平均水平的1/4，是全球13个人均水资源贫乏的国家之一，本来就稀缺的水资源开发利用的难度却越 来越大，全国600多座城市中，有400多座存在不同程度的缺水局面。到现在，中国的整体供水能力依然不足。到“十一五”结束，还有1.52亿人不能获得 安全饮水。 www.6park.com
联合国将2009年第十七届“世界水日”的宣传主题确定为：“跨界水——共享的水、共享的机遇。”而面对水极度短缺和经济高速的发展，在中国实现共享的水显得无比艰难。 www.6park.com
省际之间的水权之争一直不断，青海省曾公开提出，青海为长江黄河下游的省市保护了水资源，下游应向青海提供生态环境保护资金。山东省则回应说，山东每年向中央财政上缴大量资金，这里面就应该包含这部分资金。类似的争执几乎遍布各地，大量的水事纠纷也不断发生。 www.6park.com
近年，随着对水资源认识利用水平的提高，水权之争表面上变得和缓一些，但内里依然是暗流汹涌，省际之间的水量分配仍旧是个难题，特别是缺水地区，分配难度非常大。 www.6park.com
水利部发展研究中心副主任黄河告诉记者，《全国水资源综合规划》已经编制好了，正准备上报。规划是第一步，是从技术上解决问题。第二步则要看规划能否很好地推动，需要制定具体的实施方案。水利部在努力推动水量分配。 www.6park.com
中央对水也越来越重视，提法从最初的水利是农业的命脉，到水利是国民经济的基础设施和产业，再到水利是重要的自然资源和战略性经济资源，是环境的控制要素等等，水在国民经济中的地位日益受到重视，在发改委基本经济建设投资中，水利排在第一位，投资规模最大。 www.6park.com
中国环境科学研究院王金南研究员告诉记者，由中国工程院和国家环保部牵头，全国人大环资委、全国政协环资委、发展改革委、科技部、财政部等19 部委共同参与制定中国环境宏观战略项目中，重点一块就是中国水战略。按照设想将突出流域治理，形成体系，不再是现在的“单打独斗”，即一个流域上、中、下 游经济发展和环境保护要协调统一管理。“不仅太湖、淮河、海河、辽河、滇池、巢湖、三峡水库等流域将成为管理重点，海洋水环境管理也将纳入战略视野中。” www.6park.com
水污染进入爆发期 www.6park.com
如此短缺的水资源，却面临一个更险峻的问题，那就是水污染。2004年之前，虽然曾有过1994年的淮河水污染、2002年的南盘江水污染、 2003年的三门峡水污染等几次重大水污染事件，但都是零星的。2004年开始，中国水污染进入了高发期，2004到2006三年，就发生了四川青衣江水 污染、沱江磷污染、松花江重大水污染、白洋淀大量死鱼、湖南岳阳砷污染等十几起大事件。 www.6park.com
环境管理机构将中国48个主要湖泊认定为“严重污染”。在从中国最大的两条河流长江和黄河所提取的水样本中，有1/4被发现污染严重，甚至不能用来进行农业灌溉。中国环境保护部的数据显示，到去年9月，中国已向2712个水处理项目投资74.6亿美元。 www.6park.com
目前水污染状况令人震惊。不仅是南方的太湖、滇池，就连一向很少有蓝藻出没的北方地区也难以幸免：吉林长春饮用水库爆发蓝藻可以说是百年一遇。“北戴河饮用水库也出现了蓝藻蔓延现象，这在过去不可思议。” www.6park.com
“这是一个国家层面的战略，将从宏观上认真思考过去的思路是否有问题。”王金南告诉记者，水污染问题的集中爆发，给全国上下敲响了警钟。 www.6park.com
水利部发展研究中心庞靖鹏博士告诉记者，水污染分点源污染和面源污染，点源污染主要来自工业和生活污水的集中排放。面源污染的来源比较广泛，其中主要是 农田的面源污染，来自农业生产中使用的化肥和农药残留物。一般民众对面源污染基本没有什么认识，在目前中国的不少省份，农业面源污染是一个主要水污染源。 另外如工厂向河道、水库排污、水库周边的炸鱼事件、网箱养殖等等都会造成污染。即使污染物达到零排放，仍然不能有效控制水体污染。面源污染是长期积累的。 太湖连续几年出现蓝藻爆发就属面源污染。 www.6park.com
“中国要避免走发达国家的弯路。国外有一些好经验，比如清洁生产、循环利用等等。中国这几年对水污染逐渐重视了，已经由发改委牵头成立了一个太湖联合治污机构。”水利部发展研究中心发展战略处处长张旺对记者说。 www.6park.com
但形势却并不乐观。众所周知，工业生产会消耗大量的水，并产生大量污水。能源、化工、造纸、冶金等很多随着工业化社会发展而崛起的行业全都是高耗水行 业。另一方面，城镇化使大量农民涌入城市，而当人们从乡村走进城市的时候，他们在个人用水耗费量上至少增加5倍。而农田灌溉对水资源的需求量并没有减少甚 至在上升。 www.6park.com
随着现代化城市的发展与工农业的增长，人类的用水量亦呈直线上升趋势，而且这种直线上升的趋势将会随着经济的发展而难以遏制，其势头将会越来越强劲。但是，工业社会不一定必然导致水缺乏和水污染，关键是能否即时调整经济结构，转变经济增长模式。 www.6park.com
水的根子在GDP www.6park.com
今年2月20日江苏省盐城市自来水厂发生水源地严重污染事件，近20万居民饮水受到影响。偷排污水的肇事者是位于取水口的盐城市标新化工有限公司，标新 化工连续多年被评为盐城市十大标兵企业，是盐城的“利税大户”。这家在2008年即被列入《盐城市饮用水源保护区和通榆河重点整治企业名单》的化工厂，属 限期搬迁之列，却依然敢明目张胆地“偷排污水”。 www.6park.com
盐城事件不是特例。一个并不罕见的现象是，在很多地方，为了确保GDP的高增长，一些明显不合环保要求的甚至属严重污染的企业受到地方政府部门的保护，利税大户对GDP数字增长的贡献依然重于一切。 www.6park.com
张旺告诉记者，在水资源管理方面，出台实施最严格的水资源管理制度是非常迫切的。对水资源的管理配置和保护必须划定三条红线，即水资源开发利用的红线， 水功能区限制纳污的红线，水利用效率的红线。在经济发展中，绝不能越过三条红线。而无数的事实证明，要真正划定出大家都遵守的三条红线，在目前几乎是不可 能完成的任务。 www.6park.com
从2004年开始，中央高层 的发展观念已经转向，“又好又快”、“以人为本”等提法清楚地表明了这一点。但是，当绿色GDP热闹过一阵儿，被认为从技术上看无法纳入考核体系。告别 GDP崇拜喊了几年，以GDP衡量经济发展不够科学已成常识，但现实并没有发生根本性改变。官场强大的惯性，使官员的升迁路径依然沿着既定轨道。 www.6park.com
在采访中，不止一个人告诉记者，主要阻碍水治理的，是国家目前的产业结构和经济增长模式，而最深层的原因则是GDP追求。中国水污染的根源在于地方过于 追求GDP，而这则是现在的干部考核机制决定的。这个核心问题不解决，中国水污染问题不可能真正解决。对水利再重视，节水口号再漂亮，水治理方法再推陈出 新，都无异于扬汤止沸。 www.6park.com
水危机背后的政治 www.6park.com
即使真正告别了GDP崇拜，中国水治理问题离彻底解决仍有距离，因为有太多的利益群体夹在中间。 www.6park.com
和很多部门一样，中国的水利部门在管理职能上和其它部门存在着交叉，一个城市，甚至会出现两个政府的节水管理部门，因为城建部门同样也管城市供水。 www.6park.com
张旺告诉记者，现有的城市节水条例是1980年代出台的，已经不适合现在的形势，新的节水管理条例非常有必要出台，水利部已经起草好了，只是提交国务院协调的时候搁浅了，到现在已经一年多了。 www.6park.com
在水环境的治理、水环境污染的治理上，水利部门则和环保部有职能交叉，水功能区划由两个部门分别报当地人民政府。同时两个部门职能存在割裂，所谓环保不下河，水利不上岸。即使水利部门认为排污超过了河流纳污能力，但对岸上排放企业并没有能力限制。 www.6park.com
而对于河流的纳污能力，两个部门会有两套指标。一个部门测出来比如已经超出了纳污能力，不能再增加污水排放量，但是另一个部门可能会提出完全不一样的指 标，认为远远没达到，还可以继续排污。两个部门在河道设有各自的站点，分别独自测量水质水量水体。测完后，分别是两条线往上报，数据不汇合，往往造成结果 不一样。 www.6park.com
同时和国土资源管理部门也存在职能交叉，比如地下水的管理问题。虽然明确水利部门管理地下水，但地况部门如果把地下水当作矿产资源就不属于水利部门管，比如矿泉水。 www.6park.com
部门之间存在职能交叉和边界不清，一旦出现利益问题，扯皮是必然的。在天津、上海、北京、重庆、黑龙江、海南等一些省市已经对水资源实行了水务一体化管 理。水利部门有人无奈地告诉记者，这应该是比较好的管理体制，但是因为中央的情况比较复杂，一些部委权力很大，没有办法把一些职能分离出来归到一处。 www.6park.com
从1988年《水法》确立了水量分配制度以来，水利部一直没有停止推动水权制度的努力。2002年颁布实施的新《水法》提出要完善水量分配制度，明确规 定了国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。2005年水利部下发了《关于水权转让的若干意见》，提出要健全水权转让的政策法规，促进水资源的高 效利用和优化配置。2006年颁布施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》和2007年底发布的《水量分配暂行办法》都在初始水权分配的关键环节上完善 了法律制度。 www.6park.com
《水量分配暂行办法》从 2008年2月1日起开始施行。《办法》对跨省、自治区、直辖市的水量分配和省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配的原则、分配机制等作了规 定。业内人士称，《水量分配暂行办法》原定的名称是《我国初始水权分配指导意见》，但后来考虑到初始分配的难度，而不得不由“初始水权”退回到“水量”。 www.6park.com
《全国水资源综合规划》从2002年开始启动，到现在一直没有出台，据悉，《综合规划》迟迟没有出台，主要不是技术问题，而是各省区市争论不休，各省 (区市)意见如果都满足的话，水资源是远远不够的。黄河告诉记者，《全国水资源综合规划》还只是规划，能否转化为水权，还要看具体实施方案。 www.6park.com
尽管国家水权制度前景诱人，但在现实中，它还面临利益博弈、运行措施、制度约束等问题，距离真正的实施还有很长一段路要走。中国的未来水战略制定，正在和中国水环境的恶化速度赛跑，而这显然是一场输不起的比赛。 www.6park.com
美国治水：从州治到法治 www.6park.com
www.6park.com
康艾黎先生是一位美国资深律师，在他担任卡特总统预算管理办公室副主任期间，作为白宫高级官员，他推动美国联邦政府治水迈出了关键性的一步：在卡特总统的坚定支持下，制定和颁布了《洁净水法》等一系列法律法规，使美国治水步入法治化轨道。 www.6park.com
作为一家美国著名律所北京办事处执行合伙人，康艾黎来中国3年多了。在中国，他看到了一幅40年前他在美国看到的情景：主要江河湖泊都受到水污染问题的困扰，水资源供应无论在数量上和质量上都遇到了巨大威胁。 www.6park.com
全流域治理是关键 www.6park.com
“这是一个全国性的问题，需要有全国性的解决方案。”康艾黎对记者说。作为白宫前环境政策主管，康艾黎主要从环保的视角来革新美国治水系统，但这项工作 的价值已经超越“环境保护”，而是作为美国政治体制革命性变革的一部分——在过去的75年时间里联邦政府不断增强了其监管范围，在治水这一领域，联邦政府 承担起更广泛的责任，全国性立法，统一全国标准，形成一套“大一统”治水模式。历史证明，美国走对路了，水资源问题迎刃而解。 www.6park.com
美国各个州都有自己的固有传统，在地域和资源方面有着各自的优势和劣势，也有着各自的需要和自身的政治目标。而美国绝大多数大河都属于跨州河流，康涅狄 格河、密苏里河、密西西比河、哥伦比亚河等。然而，一直到《洁净水法》颁布之前，美国水资源使用和管理都是“州事”，各州顾各州，于是出现了水资源较为贫 乏的西部各州“不用白不用”的心态，本来就捉襟见肘的水资源变得更紧张，州与州之间常因为水资源使用权引发纠纷。纵使纠纷引爆到足够大的地步，解决起来也 充满尴尬，因为各州援引的都是各州自订的法律，即使相反的两种做法在双方看来都是“合法”的。那时联邦法院束手无策，除非争议各方属于不同州的公民，否则 不能行使管辖权。 www.6park.com
那时，美国联邦政府主要是 参与基础设施建设，包括港口、运河和大坝等，出钱倒不少，但监管少得可怜。于是，还有一种情况，与今天中国情况非常相似，就是“上游污染，下游埋单”。尽 管美国一些环保先行者建造更为先进的污水收集系统和垃圾处理设施，对工业垃圾采取更为严格的管控，但是上游地区(往往是在其他州)并不那么愿意花费精力控 制自己管辖范围内的污染源，最终无法收到成效。而且如果这个州对环境治理要求严格，污染企业就搬到管控较为宽松的其他州，各州各打算盘，“全流域治水”显 然是不可能的事。 www.6park.com
1967年，进入白宫工作 之前，康艾黎为美国环保法律之父埃德蒙·马斯基参议员做立法事务助理。马斯基是一位“联邦主义者”。他提出，所有河流湖泊都是全国共享的地表水和地下水资 源体系的组成部分，环境污染物并不会服从各州以及国家之间人为划定的分界线。马斯基也很清楚，大多数州政府行为背后的那种追求经济发展的强大冲动。既如 此，公民对地方政府的监督和约束就显得尤为必要。 www.6park.com
马斯基在推动美国环境立法时，确立了三大基石：以先进的科学方式确定全国统一的水资源标准；以强大的联邦管辖制度确保中央可强制执行统一标准；以及公众 和个体公民的监督作用进一步推动统一标准的制定和实施。“环境保护是一个国家的全局性问题，而不是地区问题，因而冀望中央政府能积极立法，中央政府还可以 进一步强化自身权力，承担起更广泛的责任。”康艾黎对记者说。 www.6park.com
水治理要集权 www.6park.com
《洁净水法》的颁布是马斯基参议员最为重要的成就之一。马斯基要确保在一个有效的管理和执法系统下，环境污染者无处藏身，避免了他们在州与州之间辗转以 规避法律的行为。实际上，这部法律也开启了美国治水的新篇章。联邦政府确认了对所有“美国境内水域”的唯一管辖权，并且明确留给各州的任何权力仅仅是一种 委托性质的权力，而且如果哪个州未能按照联邦政府的要求做好落实和执法工作，委托给它的权力就会被收回。《洁净水法》确认，将各州境内的湖泊、河流、溪 流、湿地等，全部划归美国环保署和联邦法院的管辖范围。这种管辖权的划分被认为是《洁净水法》的重要成就。 www.6park.com
“我感触最深的是，法律制定过程，各个州经济发展的利益，有些州不管上游给下游带来污染，只关心自己开工厂。这时候，联邦政府就发挥了比较积极的作用， 全国性的立法，全国性的保护。与目前中国的现状很相似，各个省只顾发展经济，很少考虑给周边省市带来的影响。”康艾黎对记者说，“权力上，有些要收回中央 政府的，要收回来，中央政府积极承担起责任。” www.6park.com
此外，有法可依的联邦法院有权审理涉及《洁净水法》的案件，“依法治水”变为事实，而联邦法院从全国的视角看问题，超越了地方利益。康艾黎说，联邦法院 的管辖权对于《洁净水法》的成功具有至关重要的意义。联邦法院由于更具有全国性的视野，相对而言就不会像州法院那样只考虑当地的经济发展而不顾及整个地区 或国家的利益。法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的权衡。美国的这一经验对中国具有非常现实的借鉴意义。目前中国各地法院“地方性”特征强烈， 不仅无法平衡地区之间的利益，而且如果碰上强大的央企的违法行为，它还会熟视无睹——地方怎么敢挑战“中央”的利益？ www.6park.com
《洁净水法》还规定了具有革命性意义的公民诉讼条款，正是这些条款对美国境内众多水域水质的改善产生了最深远的影响。马斯基的信念是，只有平常百姓自愿 并有机会参与立法和执法过程，才能使这一整套强有力的污染防控体系变得行之有效。这样，联邦政府、联邦法院和普通公民便结成“联盟”。康艾黎说，那些关心 自身环境状况、身体健康以及子孙未来的公民实际上都变成了“义务检察官”。在这个新框架下，地方政府和企业的逐利诉求受到了有效的监督和约束，公共利益得 到了保护，同时又不破坏各地发展的生机和活力，最大多数人的利益得到了保证。Copyright © 新欧洲战法 ( 沪ICP备15032081号 )
